2020年9月28日，国务院国资委下发了《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2020〕60号，以下简称“《意见》”），旨在推动中央企业构建适应新时代、新形势、新要求的集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，打造央企风险防控长效闭环机制，不断完善以管资本为主的国有资产监管体制，为实现央企高质量发展和建设世界一流企业提供有力保障。《意见》包括9大部分26个方面的要求，对于中央企业乃至整个国有企业内部审计监督方式的转变都将产生重大影响。

一、《意见》出台背景及意义

当前，国企改革已进入关键时期，防风险、抓改革、促发展，成为国资改革监管的工作重点。中央和习总书记多次强调要将防风险摆在突出位置，党的十九大甚至把防范和化解重大风险列为全面建成小康社会三大“攻坚战”之首作出战略部署，着力防范化解重大风险已成为我国国资国企治理一项重中之重的工作。特别是随着国务院、国资委分别印发《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号）和《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，标志着国家对国有企业的权力“松绑”取得了关键性进展。

随着国企改革和国资监管“放管服”改革的不断推进，围绕企业内部控制体系建设与监督，国务院国资委先后出台了一系列相关的政策文件。其中2019年印发的《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号，以下简称“101号文”）对新形势下国资委对央企内控体系建设与监督工作进行了整体构建和规划，同时国资委进一步印发了一系列相关配套实施文件，从风险监测、内控评价、整改落实等方面对中央企业风险防控工作运行进行细化指导。而《意见》则从内部审计环节对中央企业风险防控制度体系进行补充和完善，与之前印发的101号文及配套文件以及2018年印发的《中央企业合规管理指引(试行)》、《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》(国资委令第37号)等，共同构成了一套相对完整的央企风险防控闭环核心制度体系，对于推动和促进中央企业全面提升风险防控能力意义重大。

二、《意见》重点内容

《意见》从中央企业和出资人两个层面对中央企业内部审计体制机制的建设和运行提出了明确要求，其中企业层面主要从内部审计组织体系、管理体制机制、运行机制要求、审计重点领域及事项、整改落实及成果运用几个方面提出了要求，出资人层面主要强调出资人的对内部审计的监督机制，重点内容如下：

（一）重点强调要进一步完善内部审计领导组织体系。

《意见》重点强调不断健全和完善党委（党组）、董事会直接领导下的内部审计领导组织体系，党委（党组）要加强对内部审计的领导，强化对内部审计重大工作的顶层设计、统筹协调和督促落实，充分体现党对企业的核心领导作用；明确董事长是内部审计工作第一责任人，具体分管企业内部审计；强调要切实发挥董事会审计委员会对内部审计的管理和指导作用，加快建立总审计师制度，将内部审计工作的领导责任落到实处；明确经理层要接受并积极配合内部审计监督并落实整改，内部审计机构向党委（党组）、董事会（或主要负责人）负责并报告工作。

（二）重点强调进一步完善内部审计管理体制机制。

1.不断完善集团统一管控的内部审计管理体制。《意见》重点强调中央企业集团总部应当加强对内部审计工作的统一管控，包括统一制定审计计划、统一调配审计资源、统一确定审计标准、统一把控审计质量，加快形成“上审下”的内部审计管理体制，并明确各级内部审计机构审计计划、审计报告、审计发现问题、整改落实情况以及违规违纪违法问题线索移送等事项，在向本级党委（党组）及董事会报告的同时，应向上一级内部审计机构报告。

2.健全内部审计制度体系。《意见》明确要求企业不断完善内部审计各项制度，强调内部审计制度建设要重点聚焦落实党和国家方针政策、国企改革重点任务、国有资产监管政策、境外国有资产、内控体系建设等重要事项、重点领域和关键环节。

3.强化激励约束机制。《意见》明确要求落实审计工作结果签字背书责任制度，明确审计责任；探索建立与其他业务部门差异化的内部审计考核考核体系，作为被审计对象的同级业务部门不参与对内部审计机构及其负责人的绩效测评；对审计工作中存在失职、渎职的要严肃追责问责。

（三）重点强调全面提升内部审计监督效能。

1.积极推动内部审计监督无死角、全覆盖。《意见》明确，中央企业应当坚持应审尽审、凡审必严的原则，实行内部审计工作全覆盖、无死角，同时要注重突出重点，重点关注深化国有企业改革进程中的苗头性、倾向性、典型性问题，确保内部审计实现最佳效能;至少每5年对所属子企业进行一轮全覆盖审计，对重大投资项目、重大风险领域和重要子企业每年至少开展1次内部审计。

2.加快推动内部审计信息化建设与应用。《意见》明确明确要求中央企业加快构建与“三重一大”决策、投资、财务、资金、运营、内控等业务信息系统相融合的“业审一体”信息化平台;审计所需电子数据需赋予审计人员相应的数据查询权限；鼓励基础较好的企业积极利用大数据、云计算、人工智能等先进技术手段，探索建立审计实时监督平台和联网审计，提高审计监督时效性和质量。

3.加强企业内部监督协同配合。《意见》明确要加强内部审计与企业监事会、纪检监察、巡视、法律、财务、违规责任追究等其他内部监督部门的沟通协调和信息共享，提高企业内部监督影响力。

4.提升审计队伍专业化、职业化水平。《意见》明确要求拓宽内部审计人员职业发展通道，将内部审计岗位打造成企业内部人才培养和选拔任用的重要平台，落实审计专项经费预算，打造专业化、职业化的内部审计工作队伍。

（四）重点强调加强对重点领域的内部审计。

《意见》重点从经济责任、提质增效稳增长、主责主业、混合所有制改革、大额资金管控、对赌模式并购投资、高风险金融业务、“三重一大”事项、境外资产、内控体系等十个重点领域或重要事项，对中央企业内部审计提出明确要求。

1.在经济责任方面，强调要围绕权力运行和责任落实，加强对领导人员及掌握重要资金决策权、分配权、管理权、执行权和监督权等关键岗位的主要领导人员的审计力度，并明确要求对二级子企业主要领导人员任期内至少实施1次经济责任审计。

2.在提质增效稳增长方面，重点关注对企业会计政策和会计估计变更等会计核算事项以及成本费用管控、存货“两金”管控、资金集中管控、人工成本管控、降杠杆减负债等工作情况的审计。

3.在主责主业方面，要加大非主业、非优势业务的“两非”业务剥离和无效资产、低效资产的“两资”处置情况、供应链产业链、投资项目负面清单、长期不分红甚至亏损的参股股权清理、民营企业违规挂靠等情况的审计力度。

4.在混合所有制改革方面，强调要将改革过程中的决策审批、资产评估、交易定价、职工安置等环节纳入内部审计重点工作，及时纠正出现的问题和偏差;要通过公司章程、参股协议等保障国有股东审计监督权限，坚决杜绝只投不管。

5.在大额资金管控方面，要重点关注关键岗位授权、不相容岗位分离等内控环节的健全完善及执行情况，对资金中心等资金管理机构每年至少审计1次，对负责资金审批和具体操作的关键岗位和重要环节要实行常态化监督。

6.在对赌模式并购投资方面，实行事中跟踪审计和事后专项审计有效结合，重点关注对赌指标完成情况的真实性、完整性以及主要程序重要依据的合规性。

7.在高风险金融业务方面，要重点关注脱离主业盲目发展金融业务、脱实向虚、风险隐患较大业务清理整顿以及投机、越权或超权开展的金融业务，对重点金融子企业和信托、债券、金融衍生品等高风险金融业务至少每年开展1次专项审计。

8.在“三重一大”事项方面，要注重开展全过程跟踪审计，并加强对可行性研究论证、尽职调查、资产评估等对重大决策、重要项目具有重要影响的环节的监督力度。

9.在内控体系方面，要将企业内控体系审计纳入内部审计工作重点，突出重大风险防控审计，重点关注权力集中的重要岗位、重大风险防控、合规经营以及投资决策、资金管理、招投标、物资采购等重要事项和环节的内控审计，点面结合，有效提升审计效率和效果。

（五）重点强调加强整改落实与成果运用。

《意见》明确提出，中央企业应当压实整改落实责任，细化落实内部审计机构的整改监督检查责任、被审计对象的整改主体责任、相关职能部门对业务领域内相关问题的整改落实责任，并强调被审计对象主要负责人是整改第一责任人；企业要通过台账管理、销号制度、跟踪审计、“回头看”等措施，强化对审计发现问题的整改落实；中央企业应将审计结果及整改情况与干部考核、任免、奖惩相挂钩等措施，充分发挥审计成果对企业内部治理的推动和促进作用。

（六）重点强调出资人的监督促进作用

《意见》明确出资人应指导中央企业制定年度内部审计工作计划，加强对企业内部审计工作的统筹谋划和资源整合，要求中央企业定期及时报送年度计划、工作报告、审计发现的重大资产损失、重要事件和重大风险;建立健全出资人检查评估工作机制，对企业内部审计体系建设、运行和整改落实进行抽查，对审计工作效能每5年实现1次全面评估;对内部审计工作开展不力或存在重大问题的企业将印发提示函或通报;三是加大责任追究力度，对内部审计工作中存在的失职渎职行为要严格追究直接责任人员和相应领导人员的责任，重大问题应发现而未发现、查办不力等要逐级落实责任，坚决追责问责。

近年来，国有资产管理方式从“管资产”向“管资本”转变，由原来的直接管企业到以股权管理为纽带，特别是2019年国家对国有企业的权力“松绑”取得了关键性进展，制定了第一批放权和授权清单，把更多的自主决策权下放到企业层面。权力下放以后，如何避免“一管就死，一放就乱”，这就需要完善和加强监督，即把手拿开（放权），眼睛盯住（监督），以确保企业对于放出来的权力能够接得住、用得好，充分发挥企业的经营活力。而《意见》的发布，强调充分发挥内部审计的独立监督作用，结合国资委的系列文件，形成了“以风险为导向、以合规为底线、以内控为核心、以审计为保障、以整改为手段、以追责为抓手”的涵盖事前、事中、事后全过程的风险防控长效闭环管理机制，有利于防范风险。

集团公司是二级及以下子公司的国资代表人，肩负国有资产保值增值的受托管理责任，如因疏于监管而造成国资流失则有“渎职”之嫌。随着企业不断壮大，为充分发挥各子公司的优势和活力，集团也在逐步放权。放权后，如何实现集团的整体协同、整体价值最大化、资源有效配置和风险可控，同样也需要瞪大监督的眼睛，充分发挥内部审计独立监督作用，逐步形成风控长效闭环管理机制。

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